農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法內(nèi)容是什么?

王

關(guān)于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義，人們?cè)谡J(rèn)識(shí)和理解上存在較大差異.不少學(xué)者在研究集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題時(shí)未區(qū)分建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地，對(duì)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的客體和主體都作了擴(kuò)大理解.總的來看主要有兩種理解：一種觀點(diǎn)認(rèn)為集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)包括流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn).前者是指集體土地所有者與建設(shè)用地使用者之間的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系;后者是指土地使用者相互之間的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系.另一種觀點(diǎn)認(rèn)為集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅指集體建設(shè)用地使用權(quán)在土地使用者之間的轉(zhuǎn)移.筆者贊同后者.從嚴(yán)格意義上講，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)在土地用者之間的轉(zhuǎn)移，不應(yīng)包括發(fā)生在土地使用者與土地所有者之間的土地使用權(quán)"流轉(zhuǎn)"，更不應(yīng)該將流轉(zhuǎn)的客體擴(kuò)大到家用地.
雖然"流轉(zhuǎn)"和"再次流轉(zhuǎn)"都可以實(shí)現(xiàn)土地有償使用，但兩者間有著重要的區(qū)別：
(1)所謂的"流轉(zhuǎn)"，實(shí)質(zhì)上是土地使用權(quán)與土地所有權(quán)的初次分離.在我國現(xiàn)行土地制度下，這種分離與建設(shè)用地使用權(quán)的取得實(shí)質(zhì)上屬于同一過程，通常會(huì)涉及到土地用途的改變和土地利用規(guī)劃的實(shí)施.因此，集體建設(shè)用地使用權(quán)與所有權(quán)分離的前提是政府依法審批.雖然"流轉(zhuǎn)"中土地所有者與使用者之間的流轉(zhuǎn)協(xié)議，*終還要經(jīng)人民政府的批準(zhǔn)，但這種批準(zhǔn)是被動(dòng)的,形式上的，很難體現(xiàn)審批的真正意圖.在政府審批把關(guān)不嚴(yán)的情況下，很可能導(dǎo)致大量土地在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的操作下涌入市場(chǎng)，耕地保護(hù)將更加艱難.而"再次流轉(zhuǎn)"僅限于建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，一般不涉及到農(nóng)地的轉(zhuǎn)用問題和規(guī)劃的變更，也無需政府審批.以所謂的"流轉(zhuǎn)"獲得建設(shè)用地使用權(quán)的做法，實(shí)質(zhì)上是規(guī)避政府審批的非法占地行為.
(2)"流轉(zhuǎn)"主要發(fā)生在集體土地所有者與土地使用者之間，通常是在地方政府的操作下進(jìn)行.其結(jié)果通常是增加建設(shè)用地的供給總量，而不是提高現(xiàn)有存量建設(shè)用地的利用率;而"再次流轉(zhuǎn)"是對(duì)存量建設(shè)用地使用權(quán)的重新分配，其結(jié)果是使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分,合理的利用，并不會(huì)增加新的建設(shè)用地.
(3)"流轉(zhuǎn)"如果監(jiān)管不力，極易造成土地供給失控，產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)后果;而"再次流轉(zhuǎn)"比較容易監(jiān)控，以通過流轉(zhuǎn)合同,土地使用權(quán)變更登記,稅收,價(jià)格等手段予以監(jiān)控.
基于上述區(qū)別，筆者認(rèn)為集體建設(shè)用地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指存量建設(shè)用地使用權(quán)在集體建設(shè)用地使用者之間的流轉(zhuǎn)，而不應(yīng)包括土地所有者與土地使用者之間所謂的流轉(zhuǎn).就像國有土地使用權(quán)出讓不同于轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村土地承包經(jīng)營中的發(fā)包不同于轉(zhuǎn)包一樣，它們遵循的是不同的規(guī)則，有不同條件和要求.準(zhǔn)確界定"流轉(zhuǎn)"的含義，對(duì)于我國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立，對(duì)于未來國家進(jìn)行土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控和監(jiān)管，以及對(duì)于土地資源的合理利用與保護(hù)，都具有十分重要的意義.

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柏拉圖裝飾張總

關(guān)于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義，人們?cè)谡J(rèn)識(shí)和理解上存在較大差異。不少學(xué)者在研究集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題時(shí)未區(qū)分建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地，對(duì)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的客體和主體都作了擴(kuò)大理解?？偟膩砜粗饕袃煞N理解：一種觀點(diǎn)認(rèn)為集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)包括流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)。前者是指集體土地所有者與建設(shè)用地使用者之間的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系；后者是指土地使用者相互之間的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅指集體建設(shè)用地使用權(quán)在土地使用者之間的轉(zhuǎn)移。筆者贊同后者。從嚴(yán)格意義上講，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)在土地用者之間的轉(zhuǎn)移，不應(yīng)包括發(fā)生在土地使用者與土地所有者之間的土地使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”，更不應(yīng)該將流轉(zhuǎn)的客體擴(kuò)大到家用地。
　　雖然“流轉(zhuǎn)”和“再次流轉(zhuǎn)”都可以實(shí)現(xiàn)土地有償使用，但兩者間有著重要的區(qū)別：
　?。?）所謂的“流轉(zhuǎn)”，實(shí)質(zhì)上是土地使用權(quán)與土地所有權(quán)的初次分離。在我國現(xiàn)行土地制度下，這種分離與建設(shè)用地使用權(quán)的取得實(shí)質(zhì)上屬于同一過程，通常會(huì)涉及到土地用途的改變和土地利用規(guī)劃的實(shí)施。因此，集體建設(shè)用地使用權(quán)與所有權(quán)分離的前提是政府依法審批。雖然“流轉(zhuǎn)”中土地所有者與使用者之間的流轉(zhuǎn)協(xié)議，*終還要經(jīng)人民政府的批準(zhǔn)，但這種批準(zhǔn)是被動(dòng)的、形式上的，很難體現(xiàn)審批的真正意圖。在政府審批把關(guān)不嚴(yán)的情況下，很可能導(dǎo)致大量土地在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的操作下涌入市場(chǎng)，耕地保護(hù)將更加艱難。而“再次流轉(zhuǎn)”僅限于建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，一般不涉及到農(nóng)地的轉(zhuǎn)用問題和規(guī)劃的變更，也無需政府審批。以所謂的“流轉(zhuǎn)”獲得建設(shè)用地使用權(quán)的做法，實(shí)質(zhì)上是規(guī)避政府審批的非法占地行為。
　?。?）“流轉(zhuǎn)”主要發(fā)生在集體土地所有者與土地使用者之間，通常是在地方政府的操作下進(jìn)行。其結(jié)果通常是增加建設(shè)用地的供給總量，而不是提高現(xiàn)有存量建設(shè)用地的利用率；而“再次流轉(zhuǎn)”是對(duì)存量建設(shè)用地使用權(quán)的重新分配，其結(jié)果是使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用，并不會(huì)增加新的建設(shè)用地。
　?。?）“流轉(zhuǎn)”如果監(jiān)管不力，極易造成土地供給失控，產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)后果；而“再次流轉(zhuǎn)”比較容易監(jiān)控，以通過流轉(zhuǎn)合同、土地使用權(quán)變更登記、稅收、價(jià)格等手段予以監(jiān)控。
　　基于上述區(qū)別，筆者認(rèn)為集體建設(shè)用地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指存量建設(shè)用地使用權(quán)在集體建設(shè)用地使用者之間的流轉(zhuǎn)，而不應(yīng)包括土地所有者與土地使用者之間所謂的流轉(zhuǎn)。就像國有土地使用權(quán)出讓不同于轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村土地承包經(jīng)營中的發(fā)包不同于轉(zhuǎn)包一樣，它們遵循的是不同的規(guī)則，有不同條件和要求。準(zhǔn)確界定“流轉(zhuǎn)”的含義，對(duì)于我國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立，對(duì)于未來國家進(jìn)行土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控和監(jiān)管，以及對(duì)于土地資源的合理利用與保護(hù)，都具有十分重要的意義。

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